法治行政

我今天有機會和諸位見面講話，覺得非常愉快。你們受共產黨的壓迫，拋棄了家鄉，離開了學校，千辛萬苦的到臺灣來，在這裏受訓，有時還要去服務，眞是又忙又苦。聽說前次你們參加社會服務的時候，十分熱心，但是因爲法律認識不夠的緣故，在行動的表現上，往往使社會誤解，現在你們受訓，已經告了一個段落，不久又要去服務一個時期，將來並且可能分發行政工作。所以我選擇「法治行政」這個題目，來和諸位談談。

本人擔任行政工作很久，無論在中央在地方的行政工作中，總感覺到法治問題的重要，而時時爲這個問題焦心。因爲在過去百年中，中國一直努力企求現代化，尤其是　中山先生倡導革命以來，更不斷的爲憲政爲民主自由而奮鬥。辛亥革命，我們建立了民國；北伐統一，我們厲行訓政；抗戰勝利後，我們實施憲政，制定憲法。這一切的努力，都是一貫的本着建立法治國家這個方針。現在就國家體制來說，我們已是一個民主國家，就法制上來說，我們已有一部人民共同制定的憲法，而其他規定國內公私生活的法律和民刑法之類，也多是很進步的法典。照理，我們早就應該是一個很有基礎的法治國家了，但事實上我們似乎距離這個目標還遠。

這究竟是什麼原故呢？我以爲主要的原故，是我們法律教育不夠發達。因此，法律觀念淡薄，弄到民主自由黯然無光，一般老百姓智識程度不夠，不但對於法律上所規定他們應盡的義務，要推卸逃避，如偷租漏稅、逃避兵役等，卽是法律上所規定他們應享的權利，也不去留意依法使用。他們向來抱多一事不如少一事的態度，只要不輪到自己身上來，什麼也不聞不問，卽使輪到自己身上，自己的權益受到損害，也不知如何去依法覓取保障和救濟。這是知識程度不夠，對法律沒有認識，自不足怪。最可怪的，是我們知識分子，我們領導社會，參加政府，爲國家效力，爲人民服務，所擔任的責任，沒有不是爲人民公共的利益，但我們對於法律却沒有眞切的認識。許多人一任公職，往往會濫用職權，不顧法律的約束，甚至違法亂紀，胡作妄爲，好像法律只爲統治人民而設，他們是統治者，可以不必遵守的。最近有人發表關於法治的議論，歪曲眞意，錯誤得實在可怕！甚至有些主張民主自由的人，連憲法也討厭起來了。民主的眞義，在於平等，自由的範圍，在於不妨害別人，這兩件事，正是法治的眞正精神之所在。所謂法律之前，人人平等，法律之內，人人自由。法律是人民公共意志的具體表示，是公道，卽所謂天下爲公，一律平等，沒有偏私，沒有好惡愛憎，使社會有安定的秩序，使人民有自由的生活。大家對於法律要有這種認識，這種信守，我們的國家，才會進入現代化的境地，才會發揚光大。如果沒有了法的觀念，一切就沒有了標準，社會上常常會是非不明，善惡不分，結果使整個社會不安，事不能走上軌道，所以法的觀念的養成，在今日是特別的重要。我並且認爲要養成法的觀念，須先從政府方面入手，而後及於人民。而政府中最主要的是行政部門，任務最繁複，範圍最廣大，關係於人民之權利義務者最爲密切，所以法的觀念的養成，首先從行政部門做起，而且從行政部門做起，也最爲有效。過去我們在行政方面，法令繁多，系統紛亂，常有互相抵觸前後矛盾之事，使人民感覺政出多門，無所適從，這種情形多年來積重難返，現在還急需整頓和改革的。

所謂行政，就是管理。管理的對象是什麼？是眾人的事。在我們五權分立的原則下，眾人的事，除了立法、司法、考試、監察之外，都屬於行政範圍，無論軍事外交，財政經濟，農林工礦郵電，水陸空的運輸，乃至文化教育，安寧秩序，都包括在這個範圍之內。政府的責任，是把它按照國家基本大法，來加以管理，使其分別發展，增進公共利益。例如行政官署，爲管理公共事務，對於人民所頒發的行爲命令，或則禁止命令，不管他叫人民做一椿事情也好，或則禁止做一椿事情也好，都要有法律的依據，就是行政官署對於行政行爲有裁量必要的時候，縱然有法規裁量和便宜裁量的區別，可是都要在是否合法，或是否合乎公益的範圍以內來加以裁量，不能隨便擅斷決定的。所謂法治行政，也就是以法爲準繩的公共事務的管理。這和專制時代，以個人好惡爲標準的專制政治的行政，完全相反的。法國法學家狄驥也曾說過：「法律初非片面的懍不可侵的主權者，意志的宣告，亦無居高臨下之不平關係和壓迫意義，法律僅係一種社會的紀律，人旣生於社會，不能離社會而獨立，法律遂成爲客觀事實所要求羣眾生活不能少之要件。無論強者、弱者、治者、被治者，均應受法律的支配或保護。」人們常常說我國一向只懂得人治，彷彿我們過去完全不重法的。其實法治的學說，遠在古代，早經先哲倡導。管子在「任法」篇說：「法者天下之至道也。……不知親疏遠近，貴賤美惡，以度量斷之。其殺戮，人不怨也，其賞賜，人不德也。以法制行之，如天地之無私也。是以官無私論，士無私議，民無私說，皆虛其匈，以聽其上，上以公正論，以法制斷，故任天下而不重也。今亂君則不然，有私視也，故有不見也，有私聽也，故有不聞也，有私慮也，故有不知也。夫私者壅蔽失位之道也，上舍公法而聽私說，故羣臣百姓，皆設立方，以敎于國，羣黨比周，以立其私，請謁任舉，以亂公法，人用其心，以幸於上，上無度以禁之，是以私說日盛，而公法日損，國之不治，從此產矣。」又在「明法」篇說：「是故先王之治國也，不淫意於法之外，不爲惠於法之內也，動無非法者，所以禁過而外私也，威不兩錯，政不二門，以法治國，則舉錯而已。」韓非子在「大體」篇中也說：「寄治亂於法術，託是非於賞罰，屬輕重於權衡，不逆天理，不傷情性，不吹毛求疵，不洗垢而察難知，不引繩之外，不推繩之內，不急法之外，不緩法之內，守成理，因自然，禍福生乎道法，而不出乎愛惡，榮辱之責，在乎己，而不在乎人。」這都說明治國不難，要在法度，有法度，則是非自明，曲直自判，無所謂愛憎，亦無所謂好惡。在下者旣有遵循，在上者也只須循名責實，就可無爲而治。固然過去我們因爲法律觀念薄弱，易於傾向儒家的思想，對法家學說，不夠發揚。可是，也不能說沒有很大的影響。從歷史上來看，幾個隆盛時代的行政——都是很重視法的。自春秋齊桓晉文，到秦漢隋唐，下至宋元明清，每值鼎盛時期，都是法制完備，以及法治精神很高的時期。就人而言，齊桓得管仲以霸，秦孝得商鞅以強。就法制而言，漢有蕭何九章律，隋有隋律，唐有唐律，宋有六朝會要，元有大元通制，明有明律，清有大清律例，這都是各朝統治的圭臬。在執法的精神方面，我現在姑且舉一個張釋之的例來說。諸位讀過漢書張釋之傳的，想都已知道這個故事。張釋之當時居廷尉之職，廷尉等於現在的最高法院院長。有一天漢文帝出外，經過一橋，突然有人從橋下躍身而出，御馬受驚一跳，幾乎傷及文帝，文帝震怒，把那個人交付張釋之治罪，釋之按當時的法律，只處以罰金，文帝大爲不然，以爲應該棄市。釋之以守正不阿的精神，向文帝力爭，他說：「法，天子所與天下共也。今法如是，而更重之，是法不信於民也。且方其時上使誅之則已，今旣下廷尉，廷尉天下之平也，一傾，而天下用法皆爲輕重，民安所措手足，惟陛下察之」。文帝聽了這番話，不但不再堅持，並且嘉許釋之的執法精神。這種事實，在歷史上當然很多，現在只是隨便舉個例罷了。所以說是我國只有人治，沒有法治，未免言之過甚。

由于時代的邁進，現在我們對法治的標準，應該較諸往昔提高很多。現在的法治行政，不僅需要有法，而且需要由人民的意志所訂立的國家根本大法，以及由根本大法所演繹出來的許多行政法規；不僅需要許多行政法規作爲行政的依據，而且要有依法組織的許多行政機關。不僅需要依法組織的許多行政機關，而且更需要人民被行政機關非法侵害法益的時候，來運用種種行政救濟，像行政訴訟及行政訴願等（對行政機關之非法處分，提起行政訴訟，不當處分的，提起行政訴願）。我們現在早已有了很進步的憲法和各種行政法規，以及行政訴訟法與訴願法，只要官吏好好執行，人民好好運用，能夠切切實實做到這樣，才是法治行政。

法治行政，是依法來管理眾人的事。法，是眾人意志所訂定的，換句話說，也就是以眾人的意志來管理眾人的事。既然是依據眾人的意志來管理，那末，管的人和被管的人，都得遵守這代表眾人意志的法。就執法的人講，都是爲人民謀福利，他應該尊重他的主人翁——人民。就人民方面講，他們授權於公僕管理事情，那他們重視法律和重視執法的公僕，也就是重視自己。如果公僕違反了他們的意志，侵害了他們的權利，他們仍舊可以拿自己的意志——法律——來制裁他。照現行法來說，人民乃至可以運用政權來罷免他的。人民的意志，可以控制行政，行政才能合乎法治的要求。一個政治上了軌道的國家，無論立法、司法、行政，都是以人民的意志爲依歸的。在我們除了這三部門以外，還加上考試和監察。拿美國來說，美國政府的許多法案或施行方針，無時無刻不在國會控制中的。非但如此，連國會本身也不可以訂定與人民利益相反的法律，卽使訂了，司法機關也可拒絕適用。再以英國來說，他們的內閣，大家都知道的是責任內閣，要對國會負責的，有關人民權利義務的許多行政設施，都得向國會提出法案。假使否決，就該服從。否則，或者總辭職，或者請求英王解散國會，重行改選。改選以後，如果新的國會仍舊否決的話，內閣只得引咎辭退了。我們要政治上軌道，眞正法治精神，還得好好培養。

一個國家統治的力量，能透過代表大多數人的意志的法，才是眞正民主政治。法，等於國家的神經系統，神經散佈的地方，就是法治力量貫注的地方，從前管子說過：「法者，天下之程式也。」拉丁文中也有一句成語，所謂 Justicia regncrum fundamentum，譯出來就是「法爲治國之基礎。」和管子所說的意思相同。法治對國家的重要，古今中外，理無二致。如果我們能夠多多加強重視法的觀念，發揮法治精神，使行政機關所做的事情，以及每個行政官吏的措施，都合乎法的要求，同時人民也能運用法來實行行政監督，那麼，目前擾攘不安的這個社會，一定就會澄清下來。祇是很多人還不從根本着想，往往要把法丟在一邊，不久以前，甚至有人主張取消司法行政部。外國人常常輕視我們，認爲我們法治的精神太差。如果我們連最高司法行政機關，也看作無足輕重，豈不更受人批評嗎？

諸位青年朋友，你們將來一定有做行政幹部的機會的。我深切的希望，你們能夠知法，能夠守法，先知法守法，然後才能執法。無論任何行政措施，都不能離開法的規範，沒有法治精神，是不能使人民悅服的。譬如拿臺灣來說，雖然經過日本人五十年的統治，在殖民地政策之下，當然談不到什麼民主自由，可是對法治方面，確已有相當基礎。試看臺灣同胞，不但本身奉公守法的精神很高，而且對官吏守法的要求也很高。我們從今天以後，特別要重視法治精神，以身作則去實踐，這是目前最重要最急迫的事。